El (falso) éxito de la Cruzada Nacional Contra el Hambre
Milenio
La Cruzada Nacional Contra el Hambre tiene fallas desde su inicio. Debido a la falta de una metodología para identificar a las personas en pobreza extrema con carencia alimentaria a la cual tiene por mandato beneficiar, en los estados que la concentran se cubre a menos del 40 por ciento, mientras que entidades con pocos pobres alimentarios llegan a tener una cobertura superior al 250 por ciento.
A pesar de que en México hay 7 millones de personas que llevan sus días sin nada que comer y que no tienen manera de escapar su condición, la mayor estrategia contra el hambre que se ha registrado en el país ejecutó la distribución de los recursos a ojo de buen cubero, sin detectar primero las características de quiénes debían recibir los apoyos.
Esto además, deja un hueco estadístico que permite que en discursos oficiales y el portal de la cruzada se publiquen resultados engañosos. Ahí aseguran que uno de sus programas principales para el combate al hambre, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), actualmente beneficia a 4.17 millones de personas; sin embargo, los datos del padrón indican que se beneficia a tan sólo 1.15 millones de personas. Es decir, reportan beneficiar a 3.6 veces más personas de las que se encuentran en sus datos oficiales. Más detalles adelante.
La presente investigación se realizó mediante el procesamiento de 300 mil bases independientes oficiales y públicas de beneficiarios de la estrategia social a nivel localidad y que fueron sistematizadas en una gran base de datos que permitiera entender lo que sucede en las entrañas estadísticas de la Cruzada.
Y lo que sucede no es poco: la cobertura es desigual en los diferentes entidades del país y no corresponde a los estados más vulnerables. Ahí donde la pobreza extrema es extensa y sistemática, la cobertura es menor al 40%, como el caso de Oaxaca donde apenas cubre al 38.9 por ciento de las personas que la sufren.
Por otro lado, en once entidades se beneficia a más personas de las que CONEVAL, el organismo encargado de medir la pobreza en México, identifica que deberían recibir el apoyo. Por ejemplo, en Aguascalientes el exceso de cobertura llega a ser del 268% aún y cuando las personas con pobreza extrema alimentaria son el 1.5 por ciento de la población. La Cruzada está obligada por sus reglas de operación a utilizar las estimaciones provistas por CONEVAL para identificar a la población objetivo.
El problema es más grave a nivel municipal. En los 150 municipios más pobres del país, donde más del 32% de la población vive en pobreza extrema con carencia de alimentación, la cobertura promedio es de 41% por ciento. Por ejemplo, ocho municipios en Oaxaca tienen el cero por ciento de cobertura a pesar de que hasta una quinta parte de su población vive en pobreza extrema y alimentaria.
En contraste, en los 150 municipios que concentran el menor grado de pobreza extrema, la cobertura promedio es de 137% por ciento; es decir, se beneficia a más personas de las que CONEVAL estima que deberían calificar para el programa. Por ejemplo, Juchipila, Zacatecas tiene una cobertura mil 500 por ciento cuando en ese municipio solo el 1.5 por ciento son pobres con carencia alimentaria.
Impostar beneficiarios
En entrevista con Omar Garfias, Secretario Técnico de la Comisión Intersecretarial de la Cruzada Nacional Contra el Hambre, comentó que el diseño inicial, por las características de los programas, no contempló identificar a personas que cumplieran los requisitos específicos para ser parte de la Cruzada y que se ejerció una estrategia territorial donde se asignan recursos a una región y los responsables regionales se encargan de identificar beneficiarios.
“Cuando entramos (a la Cruzada) era una de las grandes insuficiencias de la política social. Tu dices, hay montos importantísimos destinados a política social pero -¿a quién se le dan?- No había un esquema de caracterización de la gente entonces ahí se imposta un montón, porque dices está amolado, se ve campesino y dices pues vamos dándole…cuando llegamos nos decían hay padrones, pero había padrones inconexos y no había una caracterización única”.
Y así inicio la cruzada, sin la instrumentación que requiere un programa que intenta acabar con el hambre, pero que no sabe quiénes la padecen. Incluso, esta falta de instrumentación para identificar la pobreza alimentaria pudo provocar que se inflaran las estadísticas en el discurso de SEDESOL.
Según Garfias, “Sí es un problema porque eso permite que puedas impostar beneficiarios… o sea falsificar, decir estos son pobres y ¿A quién le das? ¿Cómo sabes que son pobres? No están caracterizados, entonces ahí es “le ayudé a mi compadre” y ¿cómo le dices sí o no? Lo ideal es que tuviéramos eso [un instrumento de identificación de carencias] y es a lo que nos estamos acercando..”
La simple lógica diría que antes de iniciar cualquier política pública, lo ideal sería tener muy claro a quiénes va dirigida. Para Garfias, eso significaría pérdidas políticas:
“Si no arrancamos la cruzada teníamos dos problemas: perdíamos dos años de trabajo y dos, no adquiría la centralidad una estrategia prioritaria para el presidente. Las estrategias prioritarias se anuncian el primer día. Decidimos: empecemos la cruzada pero además modifiquemos las herramientas institucionales que son insuficientes”
En un contexto donde casi 3 millones de personas en pobreza extrema con carencia de alimentación continúan sin recibir algún apoyo social, hay 11 estados en los que se beneficia a por lo menos 279 mil personas que no deberían ser beneficiadas, de acuerdo a las reglas de operación de la Cruzada y que de momento no hay manera de verificar si son pobres o no.
Programas que no combaten el hambre
Bajo la estructura actual cientos de miles de personas están siendo contabilizadas como beneficiarias de la Cruzada a pesar de no recibir programas que ayuden de manera sustancial a combatir el hambre.
Por ejemplo, la Cruzada contempla 61 programas activos de los cuales según la Auditoría Superior de la Federación unicamente son 9 los que combaten directamente al hambre y los demás son programas de servicios médicos, fomento agrícola o programas de emprendurismo.
Con el solo hecho de obtener alguno de ellos, estadísticamente son beneficiarios de la Cruzada y por ende, un mexicano menos que “tiene hambre”, aunque se le haya dado un apoyo para el campo.
Y no solo eso, según su plan estratégico, definido en la Matriz de Marco Lógico, se indica que para que una familia pueda abatir la pobreza extrema con carencia de alimentación debe completar siete componentes: subir su ingreso sobre la linea de bienestar mínimo, tener acceso a alimentos nutritivos, tener acceso a servicios de salud, contar con acceso a seguridad social, tener servicios básicos en la vivienda, tener una vivienda digna y tener acceso a educación. Y hay decenas de programas en la Cruzada que ni siquiera se acercan a esos objetivos.
Aproximadamente 22% del padrón (877 mil beneficiarios) carece de alguno de los programas que impactan directamente la alimentación como Prospera, Programa de Apoyo Alimentario, Pensiones a Adultos Mayores o Programa de Comedores Comunitarios.
La mayoría de ellos recibe otro tipo de programas, predominantemente Seguro Popular, que aunque apoya en mejorar la salud y reducir los gastos médicos, no cambia de manera importante el hambre que enfrentan. También hay 188 mil personas que como único programa de combate al hambre reciben leche Liconsa.
Incluso en las municipios con coberturas superiores al 100% ocurre que los beneficiarios de la Cruzada no reciben programas que ayudan a combatir el hambre. Por ejemplo, en el municipio de Cosío en Aguascalientes, donde se puede observar una sobre cobertura del 364%, la mayoría de los beneficiarios recibe únicamente Seguro Popular.
Objetivos sin cumplir
Un reporte de la Auditoria Superior de la Federación (ASF) indica que la Cruzada ha sido insuficiente en combatir el hambre, además de que su alcance ha sido menor al estimado en las metas iniciales.
Los cuales, según el diseño de la estrategia plasmado en el “Quinto Eje: Innovación y estrategia de cobertura”, aseguran que para el 2014 la Cruzada lograría cubrir a 5.3 millones de personas y para el 2015 a 7.1 millones de personas, comparado con los 4.5 millones que atendieron en 2015. Es decir, para este 2016, en México ya no deberían existir personas con pobreza extrema alimentaria sin recibir programas sociales.
A su vez la ASF expone debilidades en los programas que integran la Cruzada ya que no se acreditó la metodología con la que se elige a los beneficiarios, no se incluyó mecanismos de evaluación específicos de cada programa sobre su impacto en la reducción de la pobreza extrema o el hambre en la población beneficiaria, además de que por sus características carecen de un diseño presupuestario que permita analizar su gestión financiera.
Una de las recomendaciones de la ASF para incrementar la cobertura de los programas de combate al hambre es que se investigue e implemente acciones de coordinación respecto sus principales programas, entre los que se incluye Prospera, ya que no han logrado cumplir las metas establecidas.
Los programas que sí alimentan
El presupuesto del principal programa para el combate a la pobreza, Prospera, así como su contraparte para comunidades sin acceso a servicios de educación y salud, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), son suficientes hoy en día para cubrir a toda la población objetivo de la Cruzada Nacional Contra el Hambre. Con su partida presupuestaria actual, Prospera cubre aproximadamente a 23 millones de persona. Más de 3 veces el número de personas en pobreza extrema con carencia de alimentación.
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 indica que es prioridad del gobierno eliminar la pobreza extrema con carencia de alimentación. Sin embargo, a pesar de que el presupuesto es suficiente por lo menos para reducir el hambre en dicho grupo, menos del 50% de ésta población actualmente es beneficiaria de Prospera o PAL.
Cuando se le comentó respecto a esta situación al Secretario Técnico Omar Garfias nos comentó: “…Muchos programas alimentarios se orientaban a partir de indicadores diferentes al alimentario. Ahora a eso aspiramos, a corregirlo -¿Qué tema de resistencia tenemos? – Que todos esos programas ya tienen un beneficiario. Hay gente a la que tenemos que decirle, oiga a ustedes no les toca….”
Asunto de marketing, otras inexactitudes del discurso
Actualmente los datos que sirven para evaluar el alcance de los programas que componen la Cruzada son aquellos que se comunican a través de su portal oficial y sus comunicados.
En el caso de Comedores Comunitarios, el padrón de beneficiarios indica que tan sólo 36 mil personas de la Cruzada reciben dicho apoyo. En contraste, el sitio de la Cruzada reporta que 1.03 millones de personas de la Cruzada son beneficiarios de Comedores Comunitarios, 28 veces el número que oficialmente recibe el apoyo. En el caso de Liconsa el número de personas que reportan beneficiar es 4.8 veces mayor que los que oficialmente reciben apoyo y en el caso de Pensiones a Adultos Mayores 11.3 veces mayor.
Cuando se le preguntó a Garfias respecto a esta situación, aseguró que la información es cierta, pero que se han incluido a beneficiarios inscritos en los programas antes del inicio de la Cruzada que pueden no ser pobres extremos con carencia de alimentación. Situación que aumenta exponencialmente las cifras.
“Sí, tendría que tener estos asteriscos [en referencia a la precisión de los datos]. Lo que no tenemos hoy son los datos todavía con qué sustituirlos y todo esto tendría que ser, luego pues es un ejercicio de marketing…”
El Secretario Técnico de la Comisión Intersecretarial de la Cruzada Contra el Hambre aseguró que la política social se hace así: “se parcha la llanta al mismo tiempo que uno va caminando”, pero no es la generalidad, en el 2007 el país de Cambodia implementó “IDPoor”, un programa diseñado para identificar a las poblaciones más vulnerables que serían beneficiarias de manera prioritaria de sus programas sociales. El programa se diseñó en conjunto con la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) y ha sido estudiada por el Banco Mundial como un caso de éxito en el diseño de programas focalizados de combate a la pobreza. Y no como un asunto de marketing.
Para conocer más sobre cómo se realizó este trabajo, consulta la metodología en contenido relacionado.
